Destekleme Raporu

[1]

Destekleme, tarımsal yapının iyileştirilmesi, tarım işletmelerinin güçlendirilmesi, çiftçilerin korunması ve özellikle belli bölgelerin kalkındırılması için yapılan özel hizmetler ve teşvikleri olarak tanımlanabilir. Son yılların en çok tartışılan konularından birisi olan tarıma yapılan destekleme ve sübvansiyonlar başlatılırken bu kadar tartışılmamıştı.

Bugünkü tartışmaların söylem olarak, tarıma verilen desteklerin ve sübvansiyonların azaltılması, daha etkin hale getirilmesi şeklinde olsa da öneriler, gelişmekte olan ülkelerdeki destek ve sübvansiyonların tamamen kaldırılması ya da etkisiz hale getirilmesi sonuçlarını doğuracak mahiyettedir.

1. Desteklemelerin Ortaya Çıkış Koşulları

Her ne kadar 1930’lardan önce de çeşitli dönmelerde tarımsal üretim korunmuş ve desteklenmişse de tarımsal üretimin sistematik olarak korunması, geliştirilmesi ve desteklemesine 1930’larda başlandığını söylemek yanlış olmaz.

1930’lara kadar, tarımın desteklenmesi ve korunması, daha çok gümrük vergisi (ithalat ve ihracat vergi oranlarının yükseltilmesi) ve alt yapı yatırımları şeklinde olmuştur. İngiltere’de 1846 tahıl yasalarına kadar ki dönem bunun en çarpıcı örneklerindendir. Yine aynı amaçla Fransa 1865’de Almanya 1879’da ve daha sonrada Hollanda, Danimarka ve İngiltere gümrük vergilerini yükseltmişlerdir.

Ama gümrük duvarları ve alt yapı yatırımları ne tarımsal üretimi geliştirmede ne fiyat istikrarı sağlamda yeterli olmamıştır. Bu yetersizlik kendisini 1929 Dünya Bunalımı sırasında açıkça göstermiştir. Dünya Bunalımı sırasında bir yandan tarımsal ürün fiyatları hızla düşmüş, diğer yandan halk yiyecek ekmek bulamamıştır. Ürün bolluğu ise yakılarak yok edilmeye çalışılmıştır. Yaygın bir görüşte, tarımsal alandaki krizin 1926-27 yıllarında ABD ürün borsalarında fiyatların düşmesi ile başladığı, buna çözüm getirilmediği için 1929 yılında genel bunalıma dönüştüğü şeklindedir.

1.1 Bunalımdan Çıkmak İçin Tarıma Müdahale

Bunalımdan çıkmak için devlet üretimi ve talebi düzenleyici işlev üstlenecek şekilde piyasaya müdahaleye başladı. Bu çerçevede 1933’de ABD Ürün Kredi Şirketi kurulmuş ve bu Şirket 1946 yılında Tarım Bakanlığı bünyesine katılmıştır. Ürün Kredi Şirketi, sürekli ve 5’er yıllık yasalar ile belirlenen tarım politikaları doğrultusunda piyasaya müdahale etmektedir.

Aynı yıllarda Türkiye de tarımsal üretimi geliştirici, üretici gelirlerinde istikrarı sağlayıcı politikalar yürütmeye başladı. Bu politikanın uygulanması için önce TMO, Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri (TSKB), Devlet Üretme Çiftlikleri, daha sonraları EBK, SEK, Yem Fabrikaları, Vb. kuruldu.

B. Avrupa ise, 2. Dünya savaşı sonrasında, Ortak Pazar oluşturma politikasına koşut olarak Ortak Tarım Politikasını (OTP) uygulamaya başladı. OTP’nin amaçları, diğer ülkelerdeki devlet müdahaleleri ile benzer amaçlar taşıyordu. Bu amaçlar söyle özetlenebilir:

·         Teknik ilerlemeyi artırarak verimliliği yükseltme,

·         Kendi kendine yeter hale gelerek, gıda güvenliğini garanti altına alma,

·         Tarımsal piyasalarda istikrarı sağlama

·         Tarımsal üretimin sürdürülmesi ve sanayi ürünlerine talep oluşturmak için üretici gelirlerini istikrarlaştırma ve artırma

·         Tüketiciye ucuz ve istikrarlı gıda maddesi temin etme.

Bu amaçları gerçekleştirmek için araç ve yöntemlerde farklık olsa da pazarın toplu organizasyonu ile devlet bir yandan üreticiye fiyat ve satış garantisi vermiş diğer yandan da piyasayı düzenleyici rol oynamıştır. Bu şekilde dolaşım sürecine müdahale edilerek pazar kararlılığı, arz-talep-fiyat dengesi, gerçekleştirilmiştir.

Gelişmiş ülkelerde fiyat destekleri, uzun dönemli olarak saptanmış ve üretim sezonundan önce hangi yıl hangi ürünün ne kadar destekleneceği açıklanmıştır. AET’de ağırlıklı olarak süt mamulleri, tahıl, sığır/dana eti, şeker, yağlı tohumlar, soya, zeytinyağı, tütün, şarap, ABD’de buğday, mısır, sorgum, çeltik, yulaf, arpa ve pamuk desteklenmiştir.  Destekleme ödemeleri AB’de bütçe kaynaklarından Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu’na aktarılan kaynaklarla, ABD’de Kredi Şirketi sermayesi ve Kongrece aktarılan kaynaklarla yapılmaktadır. AB ve ABD’de girdi desteği verilmemiş, verilmesi de yasaklanmıştır.

Gelişmiş ülkeler piyasayı düzenleyici politikalar ile birlikte tarımsal yapıyı düzeltici, verimliliği artırıcı ve tarımı sanayiye entegre edici politikaları birlikte uyguladılar. Bu politikaların sonunda, tarım kesimindeki nüfusun önemli kısmını sanayi ve hizmetler sektöründe istihdam edilirken, işletme büyüklüğünü artırdılar. Modern girdi kullanımını yaygınlaştırıp, çeşitli hastalık ve iklim koşullarına dayanıklı yüksek verimli tohumluk ve damızlık geliştirerek verimi artırıp, tarımsal üretimi sanayiye entegre hale getirdiler.

2. Türkiye’de Desteklemeler

Türkiye’de ürün fiyat desteği ile birlikte girdi desteği de uygulanmıştır. Ürün destekleri, taban fiyat uygulaması ile birlikte destekleme alımı için görevlendirilen Çay-Kur, Tekel, TMO, TSKB, EBK, SEK gibi kurumların alımları ile gerçekleştirilmiştir.

1932- 62 arasında, Birlikler ve Kamu iktisadi teşekküllerince buğday, arpa, çekirdeksiz kuru üzüm, incir, fındık, zeytinyağı pamuk, tütün, çay, et ve süte müdahale edilmiştir. 1963’den sonra KİT’ler ve KİT’leştirilen TSKB’leri aracılığıyla müdahale edilen ürün sayısı artıştır.

1963-95 yılları arasında neredeyse her yıl destekleme alımı kapsamındaki ürün sayısı değişmiştir. 33 yılda toplam olarak 34 ürün en az 1 defa destekleme kapsamına alınmıştır. Destekleme kapsamına alınan ürünler tasnif edildiğinde, halkın beslenmesi için önemli bulunan buğday, şekerpancarı, ayçiçeği ve çay gibi ürünlerle, ihraç ürünleri olan tütün, fındık, çekirdeksiz kuru üzüm, kuru incir, pamuk ve tiftik ile hayvan yemi olarak kullanılan çavdar ve arpanın ağırlıklı bir yere sahip olduğu görülür. Bu ürünler içerisinde yalnız buğday, arpa çavdar ve şeker pancarı sürekli olarak destekleme kapsamında olmuştur. Destekleme alımı yapılan ürünler genellikle ihracata dayalı ürünler olup, bunlar tarımsal üretim değerinin büyük bölümünü oluşturmaktadır.

Destekleme kapsamındaki ürünlerin fiyatı 1974’e kadar dünya fiyatlarının altında, 1974-79 yılları arasında dünya fiyatlarının üzerinde, 1980-85 arasında dünya fiyatlarının altında tutulmuş, sonraki yıllarda zaman zaman dünya fiyatlarının üstünde tutulmakla birlikte genellikle dünya fiyatlarının altında tutulmaya çalışılmıştır. Ama 1986’den sonra AB ile ABD arasındaki sübvansiyon savaşı sonucu dünya fiyatlarında büyük düşüş olması nedeniyle genellikle dünya fiyatlarının üzerinde taban fiyat açıklanarak üretici kısmen korunmuştur. Bu durum iç ticaret hadlerinin 1980-85 döneminde büyük ölçüde üretici aleyhine bozulmasını da kısmen telafi etmiştir. Eğer bu dönemde dünya fiyatları düzeyinde fiyat açıklansa idi, iç ticaret hadleri üretici aleyhine daha çok bozulacaktı.

İç ticaret hadleri, 1963-1990 döneminde, yalnız 65-67, 69 ve 75-77 yıllarında tarımsal üretici lehine olmuş. Diğer yıllarda üretici aleyhine olmuştur. Aynı dönemde canlı hayvanlarda sürekli yetiştirici lehine olurken, bitkisel gıda maddelerinde üretici aleyhine olmuş, hayvansal ürünlerde ise 65-69 ve 75-79’da üretici lehine olmuştur.

Aynı dönemde, sürekli destekleme kapsamında olan buğday ’da ise değişim haddi 1965 ve 1974-75 yılları dışında sürekli üretici aleyhine olmuştur. Şeker pancarı, fındık ve çekirdeksiz kuru üzüm üreticilerinin durumu ise biraz daha iyidir. Taban fiyatları değişim hadleri şeker pancarında, 1964-65, 1973-77, 1980-83 1989-90 yıllarında, fındıkta 1965, 1970-71, 1974, 1980, 1985-87 yıllarında, çekirdeksiz kuru üzümde 1973-1976, 1979-87 yıllarında üretici lehine olmuştur.

Türkiye’de taban fiyat ve destekleme alım politikası yüksek fiyat verme, ya da çok ürün alma şeklinde olmamış, genellikle piyasayı düzenleyici miktarda alım ve aracı karlarını azaltıcı fiyat şeklinde olmuştur. Destekleme alımların bu amaca yönelik kullanıldığı dönemlerde, kapsamdaki ürünlerde, üreticinin maliyetin altında ürün satmasını, aracıların ucuza alıp, pahalı satmasını önlemiştir. Destekleme kapsamındaki ürünlerde aracı karları %50-60 civarında olurken, destekleme dışı ürünlerde, ya da amaca hizmet etmeyen uygulamalarda %600-700’lere kadar çıkmıştır. Bu şekilde üretimi teşvik edip, ürünlerin bozulmadan saklanarak ihracat gelirleri artırılmıştır. Ayrıca seçim öncesi yıllarda, ürün kapsamının genişletildiği ve fiyatların yüksek açıklandığına sık sık rastlanılmıştır.

Dönem boyunca tarımsal üretim, girdi kullanımı yaygınlaştırıp, verimin arttırılması ile geliştirilmeye, üretici gelirleri de maliyetleri düşürülme yoluyla iyileştirilmeye çalışılmıştır. Taban fiyat ve destekleme alımı uygulamasında fiyatları düşük tutma politikası, girdi fiyatlarını düşük tutarak telafi edilmeye çalışılmıştır. 1963-1980 arasında birçok yıl mazot, gübre ve traktör fiyatları sabit tutulmuştur. 1980’den sonra tüm girdi fiyatları arttırılmış, gübre dışındaki girdilerde sübvanse fiyatlar terkedilmiştir. Ürün değişim hadleri, Can ve Kompoze 20-20-0’da sürekli ürün aleyhine olurken, mazot ve traktörde 1979’dan sonra ürün lehine dönmüştür.  1963 yılında 1 Lt mazot almak için 1.11 Kg buğday satmak gerekirken, bu miktar 1977 yılında 0,97 Kg’a düşmüş, 1990 yılında ise 3.6 Kg’a çıkmıştır. Dönem boyunca yalnız 1972 ve 1974 yıllarında 1 Kg CAN(% 26 N) almak için gerekli buğday miktarı dönem başından fazla olmuştur.

Bu politikanın sonucu olarak 1970’li yıllarda gübre, ilaç, traktör kullanımının yaygınlaşmıştır. Yetersiz olmakla birlikte alt yapı yatırımları, sulama yatırımları, tarla içi geliştirme çalışmaları yapılmıştır.

1970’lerin sonunda üretici, üreticiler kapalı ev ekonomisinden çıkarak, önemli bir üretici ve tüketici topluğu haline gelmiştir. 1980’den sonra iç ticaret hadlerinin üretici aleyhine dönmüş olmasının getirdiği gelir kaybını, üretici modern girdi kullanımını artırıp verimi artırarak en azından gelirini koruma gayreti içeresinde olmuştur.

Araştırma- geliştirme faaliyetleri ise büyük ölçüde ihmal edilmiştir. 25’lerde başlayan 30’larda hızlanan araştırma- geliştirme ve adaptasyon çalışmaları sonucunda 1945’lerde tarımsal üretimin birçoğunda ABD ile verimlilik farkını kapatılmıştı. Daha sonraki yıllarda araştırma- geliştirme ve adaptasyona gereken önemin verilmemiş, hatta dünyadaki gelişmeler bile doğru düzgün takip edilmemiştir. 1970’lerde buğday verimindeki artışta ABD’den getirilen bir tohum önemli rol oynamıştır. 1984 yılından sonra tohumculukta özel sektör teşvik edilse de bazı firmalar adaptasyonla yetinirken bazıları buna bile gerek görmeden ve bavul ticareti olarak adlandırılabilecek olan tohumları ithal edip, pazarlamakla yetinmişlerdir. Bu da Türkiye’yi tohumculuk firmaları açısından cennete çevirirken, verimde de istenen etkiyi yaratmamıştır.

1970’ler buğday başta birçok üründe büyük verim artışlarının yaşanması olmasına rağmen verim açısından gelişmiş ülkelerin gerisinde kalınmıştır.  Modern girdi kullanımı teşvik edilmekle birlikte gelişmiş ülkelerde kullanılan düzeyin oldukça altındır. Bunun olumlu yanı gelişmiş ülkelere göre daha az çevre kirliliğine yol açılmasıdır. Ama girdilerin bilinçsizce kullanımı çevrenin normalde olabileceğinden daha çok tahribine yol açmıştır.

Toprak ve tarım reformunun yapılamaması işletme büyüklüğün sürekli küçülmesine yol açtı. Bunu miras hukuku da destekledi. Bunlara sanayi ve hizmetler alanında yaratılan istihdam tarımsal kesimi emebilecek düzeyin çok altında kalması da eklendiğinde, tarım kesimi, işsizlerin gizli işsizlik şeklinde emildiği sosyal bir alan olarak önemini korumaktadır. Tarımın -sanayiye entegrasyonu ise birkaç ürün dışında gerçekleştirildiği söylenemez.

3. Dünya Tarım Piyasaları Ve Türkiye

Açlık ile gıda fazlalığı dünya ölçeğinde aynı anda görülmektedir. Bir yanda ekmek alacak geliri olmadığı için aç kalan yüz milyonlar, diğer yanda tarımsal üretim fazlalığı var. Açlık dünya ölçeğinde artarken, tarımsal üretim fazlalıkları ise esas olarak gelişmiş ülkelerde bulunmaktadır. Tahıllar ile et ve süt ürünlerindeki fazlalıklar AB başta olmak üzere birçok gelişmiş ülkede dağlarla ifade edilmektedir.

Açlığın artması da tarımsal üretimdeki stokların artmasına da 1980’li yıllarda hızlanmıştır. Açlığın artmasında, kar oranlarını yükseltmek için istihdamın azaltılması ve emek gelirlerinin düşürülmesi sonucu gelir dağılımının daha çok bozulması etkili olmaktadır. Stokların artmasında 1950’lerden itibaren birçok ülkede gıda maddelerinde kendi kendine yeterlilik politikasının uygulanması, gelişmiş ülkelerde gıda maddeleri pazarlarının doyma noktasına gelmiş olması ve gelir dağılımındaki bozukluğun dünya ölçeğinde artması rol oynamıştır.

Bu etmenler sonucu, 1950’ye göre 1989 yılında toplam ihracat 43,56 kat artarken, tarım ürünleri ihracatı, 16,86 kat, gıda ürünleri ihracatı 24,86 kat, ikisinin toplamı 19,93 kat ancak artmıştır. Buna paralel olarak da dünya ticaretinde tarımsal ürünlerin payı %26,9’dan %10.41’e gıda maddeleri ihracatı %16,79’dan %9.58’e, ikisinin toplamı %43,68’den 19.99’a düşmüştür. Üstelik bu düşüş, 1950-1960 arasında hem tarımsal ürün hem de gıda maddelerinin dünya ticaretindeki oranının artmasına rağmen olmuştur. 1960’larda başlayan kendi kendine yeterlilik politikalarının sonuçları alındıkça, tarımsal ürün ve gıda ticareti de gerilemiştir. 1960-70’lerde dünya ticaretindeki oranı hızla azalan tarımsal ürün ve gıda ticaretinde 1980’den sonra %1-2’lik değişmeler ancak olmuştur. Aynı dönemde AB’nin ithalatçı konumdan ihracatçı konuma geçmesi ile dünya tarımsal ürün ve gıda maddeleri ihracatının %60-70’lik kısmı gelişmiş ülkeler tarafından yapılmaya başlanmıştır. Tropik ürünler pazarlayan gelişmekte olan ülkeler dışındaki gelişmekte olan ülkelerin oranı ise %20 civarındadır. Buna karşılık AB ve ABD’nin payı %30’lar civarındadır. 1982 yılında, toplam ihracatları içerisinde tarımsal ürün ihracatının oranı ABD’nin %20, AB’nin %12, Avustralya ve Yeni Zelanda’nın %49, gelişmekte ülkelerin %12 Türkiye’nin % 53’üydü.

1980’ler gelişmiş ülkelerde tarıma ve tarımsal ürün ihracatına verilen sübvansiyonlar ile ithalat kısıtlamalarının artığı yıllardır. 80’li yıllar, özellikle de 90’lara doğru, AB ve ABD dünya pazarlarında kendi tarımsal ürünlerini satabilmek için kıyasıya bir rekabete girmişler, içeride üretici sübvansiyonlarını artırırken, ihraç etmek için, tarımsal ürün ihraç fiyatlarını mal oluş fiyatının çok altına düşürmek dahil her şeyi yapmışlardır. Hatta üreticiden 197 $/tandan alınan buğdayı 100 $/tondan ihraç etmek için, ithalatçı ülkeye kredi bile açılmıştır.

Ayrıca gelişmiş ülkeler bir yandan modern girdi kullanımının getirdiği çevre sorunlarını çözmeye uğraşırlarken diğer yandan da verimliliği sıçratabilecek bio-teknonojik araştırmaları alabildiğine desteklemektedirler. Bio-teknolojideki gelişmeler verimliliği artırmanın yanı sıra tarımı sanayinin alt kolu haline getirebilecek bir mahiyet de taşımaktadır.

3.1 Türkiye

Türkiye destekleme politikaları ve modern girdi kullanımının yaygınlaştırılması ile- sağlıksız beslenmeye göre de olsa- yakaladığı kendine yeterlilik durumundan uzaklaşmaktadır. Tarımsal ürün ihracatı ise ithalatı karşılayıcı olmaktan uzaklaşmasının ötesinde tarımsal ürün ithalatını bile karşılayamaz hale gelmektedir.

Bu sonuçlar, tarımsal üretimin Türkiye’de çöküş içerisinde olduğu izlenimini vermektedir. Çöküş devletin tarımsal üretimi geliştirmek için yönlendirme yapmaması ve piyasayı kendi haline bırakmasından kaynaklanmaktadır. Araştırma- geliştirme faaliyetleri durma noktasına getirilmiş, girdi kullanımında optimumluk üreticinin insafına ve bayinin yönlendirmesine bırakılmış, ürünler arası fiyat paritesi ve fiyat istikrarı piyasaya terkedilmiştir. Geçmişte müdahale kurumu rolü oynayan ve fiyatlara istikrar kazandıran kurumlar bu rollerinden uzaklaştırılmışlardır. Aşırı değerli kur politikasının tarımsal kesime etkisi, ithalatı özendirici, ihracatı kısıtlayıcı olmuştur. Aynı zamanda dünya fiyatlarının TL cinsinden düşük gözükmesine yol açmıştır.

Tarımsal üretimi sübvanse etmekte Türkiye 1980’li yıllarda OECD ülkelerinin tersi bir politika izlemiştir. 1980’e kadar Türkiye’deki sübvansiyonların üretime oranı OECD ortalamasının az altında idi. 1979’dan sonra bu oran, OECD ortalaması %30’dan %50’ye çıkarken Türkiye’de % 25’den % 12,5a kadar düşmüştür.

Cumhuriyet başından 1980’lere kadar döviz ihtiyacını esas olarak tarımsal ürün ihracatı ile karşılayan Türkiye 1980’den sonra ihracatını tekstil, işlenmiş tarım ürünleri ihracatına kaydırmakla birlikte, giderek net gıda ürünleri ithalatçısı bir ülke konumuna gelmektedir.

1981-83 dönemine göre 1993-95 döneminde, değer olarak tarımsal ürün ithalatı 7 kat artarken, ihracatı 1 kat artmıştır, işlenmiş tarım ürünü ithalatı 12 kat artarken ihracatı 2 kat artmıştır. Tarımsal ürün dış ticareti 1981-83 döneminde 900 milyon dolara yakın fazla verirken, 1993-95 döneminde 20 milyon dolara yakın eksik vermiştir İşlenmiş tarım ürün dış ticareti 1981-83 döneminde 1,4 milyar dolara yakın fazla verirken, 1993-95 döneminde 1,3 milyar dolara yakın fazla vermiştir. Aynı dönemlerde dokuma sanayi dış ticaret fazlası 700 milyon dolardan 3,6 milyar dolara, hazır giyim sanayi dış ticaret fazlası 400 milyon dolardan 2 milyar dolara çıkmıştır.

Dış ticarete ürün bazında bakıldığında, pirinç, mısır, soya fasulyesi, bitkisel yağ, buğday, şeker, maltlık arpa, tütün, tohum, karma yem hammaddesi, damızlık inek, damızlık civciv ve bazı hayvansal ürünler ithalatında patlama olduğu görülür. Hayvancılığı geliştirmek için ithal edilen Damızlık ineklerin daha sonra önemli kısmı ya hastalıklı çıktığı için ya da gerekli ve yeterli bakım yapılmadığı için bu amaca uygun kullanılamamıştır. Mısır verimi 1980’li yıllarda iki kata yakın arttığı halde Türkiye bir iki yıl dışında düzenli olarak mısır ithal etmiştir.

İhracatta ise sebze-meyve ağırlıklı bir hale gelmiştir. Nohut ve mercimek destekleme alımı kapsamında olduğu yıllarda TMO’nun çabaları ile Türkiye bu ürünlerde dünyanın sayılı ihracatçıları arasına girmiştir.

4. Gatt Ve Diğer Gelişmeler

Tarımsal ürün ve gıda pazarlarındaki yukarıdaki durum esas olarak gelişmiş ülkelere pazar sorunu ortaya çıkarmakla birlikte, pazar sorunu esas olarak ulusaşırı tekelerin sorunu olmuştur. 10 ulusaşırı şirket dünya çapındaki gıda maddeleri ticaretinin büyük kısmını elinde tutmakta, 4 şirket ise mısır, buğday, kahve, çay, ananas, pamuk, tütün, hintkeneviri ve orman ürünlerinin dünya üzerindeki ticaret, işleme ve saklama faaliyetlerinin büyük kısmını gerçekleştirmektedir. Dünya buğday ticaretinin %60’ı tek bir şirket tarafından gerçekleştiriliyor.

Gelişmiş ülke yönetimlerinin, stokları eritme, ulusaşırı tekelere pazar oluşturma çabaları, gelişmekte olan ülkelerde siyasi ve ekonomik nüfuz kazanma amaçları ile birleşince 1990’lara doğru kuralları belirsiz bir sübvansiyon savaşına yol açmıştır. Bu savaşın kuraları, GATT Uruguay Raundunda imzalanan tarım anlaşması ile belirlenmiştir. Türkiye’de bu anlaşmayı imzaladığı için birtakım yükümlülükler altına girmiştir. Ayrıca Gelişmiş ülkeler, IMF, Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar tarımsal alandaki destekleme ve sübvansiyonlar kısıtlanmasını istemektedirler.

GATT Uruguay Raundunun tarımla ilgili kesimleri AB ile ABD arasındaki uzlaşma sonucunda ortaya çıkmış ve tarımsal üretim ve pazarlama piyasalarına müdahalede bazı kısıtlamalar getirmiştir; Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, oranları ve uygulama zamanları değişik olmak üzere üretimi destekleme miktarını, ihracat teşviklerinin, ithalat engellerinin belli oranlarda azaltılacaklardır.

Bu kurallar her ne kadar serbest ticaret, küreselleşme gibi ideolojik söylemlerle sunulsa da gerçekte AB ve ABD başta olmak üzere gelişmiş ülkelerinin ve ulusaşırı tekelerin ihtiyaçlarını karşılamaya yöneliktir. Bu ihtiyaçların başında, dünya ölçeğinde tarımsal üretimi azaltarak kendilerine yeni ihraç pazarları bulma gelmektedir. Dünya ölçeğinde fiyatların referans fiyat olarak, Şikago, New York gibi uluslararası borsalara endekslenmesi dünya ölçeğinde üretici gelirleri düşmesine yol açacaktır. Ama en çok gelişmekte olan ülkelerdeki üreticiler etkilenecektir.

GATT Anlaşmasına gelişmiş ülkeler tam olarak uysalar bile bu çiftçi başına ABD’de yılda 12.-13 bin dolar, AB’de 5-6 bin, Avustralya’da 2.4-2,6 bin Yeni Zelanda’da 1,2-1,3 bin dolar destek verilmesi anlamına gelirken, Türkiye’de 150- 170 dolar destek verilmesi anlamına gelecektir. Keza üretime eşdeğer sübvansiyon oranı, ABD’de %18, AB’de %25, Japonya’da %44, OECD ortalaması %25 civarında olurken Türkiye’de % 10’lar civarında olacaktır.

Üstelik tarıma verilen tüm destek ve sübvansiyonlar kalksa bile, bunun işletmenin hasılatı 350 bin dolar olan ABD’li üretici ile köyün hasılatı 325 bin dolar olan Türkiyeli üreticiyi aynı şekilde etkileyebileceği söylenebilir mi? Böyle bir durumda ABD’de tarım işçileri, Türkiye’de destekleme kapsamında ürün yetiştiren küçük üreticileri en çok etkilenen kesim olmayacak mı?

Bu da çiftçi gelirlerinin farklı ülkelerde farklı miktarlarda olmak üzere desteklenmenin süreceğini ve dünya ürün fiyatlarında sübvanseli fiyatlar olmaya devam edeceğini gösteriyor. Türkiye’nin dünya fiyatlarına uyması, onların altında ya da aynı düzeyde fiyat vermesi, durumunda, üretici gelirleri diğer ödemelerle desteklenmediği, yapısal önlemler hızla alınmadığı zaman tarımsal üretimin meyve-sebze dışında, özellikle de tahıllarda ve hayvansal ürünlerde tasfiyesi anlamına gelebilecektir. Tarımsal üretimin tasfiyesi gıda ithalatında bağımlılığın yanı sıra kırsal kesimde istihdam edilen geniş bir kesimin kentlere hücumunu da getirecektir.

Fiyat yoluyla desteklemeler azaltılırken alt yapı yatırmaları, gıda yardımları, üretime bağlı olmayan telefi edici ödemeler, kırsal kalkınma projeleri ve araştırma -geliştirme harcamalarına herhangi bir kısıtlama getirilmemiştir.

Araştırma- geliştirme harcamalarının sınırsızca desteklenebilecek olması, bu alanda mutlak bir üstünlüğe sahip gelişmiş ülkelerin ve ulusaşırı araştırma laboratuvarlarının lehinedir. Bu sayede geliştirdikleri bio-teknoloji ürünlerini, hazır bir pazara satma olanağı bulacaklardır

Bugün dünya üzerinde var olan üretim deseni, ulusal bağımsızlık hareketleri döneminde, ulusal ihtiyaçlara göre belirlenmiş ve öncelikle de kendi temel gereksinimlerini kendi karşılamaları üzerine kurulmuştur. Ticaretin liberalizasyonu, küreselleşme adı altında ulusal pazarlar tasfiye edilirken, ulusal ihtiyaçlar ortadan kaldırılmakta, bireysel ihtiyaçlar uluslararası pazara bağımlı hale getirilmektedir. Bunun için de koruma ve desteklemelerin kaldırılarak, üretimin dünya ölçeğinde örgütlenmesi ve eşitlenmesinin koşulları sağlanıyor

Bu koşullar gelişmekte olan ülkelerde tarım sektörünün diğer sektörlere kaynak aktarımını sınırlarken ihracat ile döviz kazandırarak, ekonomik büyümenin başarılmasında temel sektör olma özelliğini korumasını, esas olarak yemlik tahıllar ile yağlı tohumlar, turfanda sebze, meyve ve balık vb.leri üretmesi ve ihracatına bağlamaktadır. Bu durumda Ulusaşırı tekeller, gelişmiş ülkelerin doymuş pazarlarından gelişmekte olan ülkelerin potansiyeli yüksek pazarlarında yemeklik tahıllarda, hayvansal ürünlerde ve girdilerde hakimiyet kurmalarına yol açacaktır. Bunun için Bunun için kamu müdahalesinin, sübvansiyonların, ithalat kısıtlamalarının, ihracat teşviklerinin en azından sınırlandırılmasını şimdilik yeterli görmektedirler.

Böylece, gelişmekte olan ülkelerdeki üretim, kendi halklarının ihtiyaçlarına göre değil, dünya çapında zengin tüketicilerin ihtiyaçlarına göre biçimlendirilmektedir.  Böylece bu ülkeler beslenmede de kendilerine yeterlilikten çıkarılmaktadır.

Bunun sonuçlarından bir diğeri de dünya tarımsal ürün ve gıda maddeleri ticaretini ellerinde tutan ulusaşırı tekelerin tek tek üretici ve tüketicileri kendilerine bağımlılaştırmaları olacaktır.

Bu tarımsal üreticinin gelirini artırmayacağı hatta azaltacağı gibi tüketicinin ödediği fiyatlarda da bir düşmeye yol açmayabilecektir. Bu küçük çiftçiye geçinme endeksi türü yardımların, doğrudan ödemelerin yapılmasını ve girdi desteklerinin önemini artırmaktadır. Ama girdi desteklerinin zamanla kaldırılacağının öngörülmesi, küçük üreticiye doğrudan ödeme için bütçe olanaklarının kısıtlı olması, önümüzdeki dönemde, üreticilerin giderek daha fazla yoksullaşacağını düşündürtmektedir.

4.1 Bazı İddialar Ve Türkiye

Destekleme alımlarının olumsuz sonuçları nakit para hacmini artırama ve devlete büyük mali yük getirme sonucu enflasyona neden olduğu ve büyük çiftçileri daha zengin yaparak, gelir adaletini bozma şeklinde sıralanmaktadır.  Ama destekleme alımı ödemelerinin tümünün sübvansiyon niteliği taşımadığı da gerçektir. Örneğin 1992 yılında destekleme amaçlı kullanılan 24 trilyon liranın 7,5 trilyon lirası sübvansiyon niteliği taşımaktadır. Bunun içinde 3.5 trilyonluk tütün ve fındık stok maliyetleri de vardır. 63-90 dönemindeki 28 yıllın 17 yılında dünya fiyatlarından düşük olduğu dikkate alındığında, yalnızca 11 yıl açıklanan fiyatın bir kısmı sübvansiyon niteliği taşıdığı görülür. Destekleme alımlarındaki sübvansiyon oranı yıllara göre %5 ile 40 arasında değişmektedir.

Tarıma verilen sübvansiyon ile enflasyon arasında da iddia edildiği gibi bir ilişki yoktur. Toplam sübvansiyonların içerisinde tarımın payı %51 olduğu 1980 yılında enflasyon %115,6 olurken, payının %63 olduğu 1981’de enflasyon %33,91, %65 olduğu 1982’de %21,91 olmuştur. Keza 1990 yılında %36,6’lik paya karşılık enflasyon %60,3 olurken, 1991 yılında %19’luk paya karşılık enflasyon %63,8 olmuştur.

Bu enflasyon ile sübvansiyonlar arasında hiçbir bağ olmadığı anlamına gelmiyor. Enflasyonun nedeninin üretimde karşılığı olmayan para olduğuna göre verilen sübvansiyon üretimi artırıcı yönde kullanıldığında ilk yıldaki enflasyona etkisi daha sonraki yıllarda üretim ve katma değer artışı ile telafi edilebilmektedir. Üstelik tarıma verilen sübvansiyonlar enflasyona neden oluyor da diğer kesimlere verilen sübvansiyonlar enflasyona neden olmuyor mu? İkisi de enflasyona neden oluyorsa neden yalnız tarıma verilen desteklemeler tartışma konusu yapılıyor da diğerleri yapılmıyor?

Sorun kamu maliyesinden kaynaklanıyor. 1980’den sonra kamu borçlanma gereği %5’den %15’e iç borç stokunun GSMH’ye oranı %3’den %25’e yükselmiştir. Bütçe kaynakları sorunu vergiler sorunu olarak gelir vergisi oranlarını düşürülürken, bütçe kaynaklarının öncelikle mali kesime (faiz-dolar- borsa) kalanında tarım dışı diğer kesimlere aktarılması ile ilgilidir. Türkiye’de vergi toplayamadığı için borçlanan Hazine’nin destekleme alımları için bin lira vermesinin kendisine maliyeti faiz ödemleri nedeniyle 3 bin liraya yaklaşmaktadır. Aynı şey diğer bütçe harcamaları için de geçerlidir. O halde sorun genel ekonomi politikalarındaki çarpıklıktan kaynaklanmaktadır. Bu çarpıklık düzeltilmedikçe sorunlara köklü çözümler bulunmaz.

Bir diğeri tüketicinin vergilendirildiği tezidir. OECD tarafından geliştirilen Tüketici eşdeğer sübvansiyonu da bunu doğrulamaktadır. Ama Türkiye’de buğday örneğinde çarpıcı şekilde görüldüğü gibi, taban fiyat uygulaması esas olarak tüketicinin sübvansiyonu şeklinde olmuştur. Ama buğday-un-ekmek sürecinin tümüne müdahale edilmemesi, bu süreçte yer alan aracı ve komisyoncuların kar marjlarını yüksek tutmalarına yol açarak, buğdaydaki sübvansiyonun yeteri kadar tüketiciye yansımasını önlemiştir. Özelikle 1979’dan sonra ekmek fiyatları sürekli tüketici aleyhine seyretmiştir. Buna karşılık üretim sürecinin tümünde kamu müdahalesinin olduğu Şeker pancarı- şeker sürecinde şeker pancarı fiyatları birçok yıl üretici lehine olurken, şeker fiyatları da sürekli tüketici lehine seyretmiştir. Keza şeker pazarının özelleştirilmesi için hazırlanan yasa tasarısında şeker sanayinin korunması için kurulması düşünülen fon, şeker kullanıcısından tüketim vergisi alarak finanse edilecek şekildedir. Tüketim vergisinin en adaletsiz vergi olduğu da açıktır.

AB’de OTP’nin amaçlarından birisi ücret maliyetlerini eşitlemek ve düşük tutmak için tarımsal ürün pazarlarına müdahale etmektir. OTP yürürlüğe girdiğinde Almanya’daki buğday fiyatları Fransa’daki fiyatlardan çok yüksekti ve ortak fiyat Almanya’daki buğday fiyatlarını düşürdüğü için Alman hükümeti bir süre buğday üreticisine ek ödeme yaptı. Bugün de sorun tüketicinin ödediği vergiler olsaydı, tarımsal üretimden daha çok desteklenen sanayi ve hizmetler kesimine sübvansiyonlar gündeme getirilirdi. Sorun dünya ölçeğinde ulusaşırı tekellerin maliyetlerini eşitlemek için, her tarafta aynı fiyatları hâkim kılmaktır.

İddialardan bir diğeri ise mevcut desteklemelerden en çok yararı büyük üreticilerin sağladığı, küçük üreticilerin fazla yarar sağlamadığı, bunun için değiştirilmesi gerektiği iddiasıdır. Bu iddia özellikle girdi sübvansiyonları açısından doğrudur. Taban fiyat uygulamaları açısından ise dönemine ve ürününe göre değişmektedir.

İç ticaret hadlerinin 1963-90 döneminde yalnızca 7 yıl tarım lehine olduğu, sürekli bitkisel gıda maddeleri üreticileri aleyhine olduğu dikkate alındığında destekleme alım uygulamalarının değil küçük üreticiyi büyük üreticiyi de korumadığı rahatlıkla söylenebilir. Soruna dünya fiyatları açısından bakıldığında ise 11 yılda üreticiyi dünya fiyatları karşısında koruyucu fiyat verildiği görülür.

Ama aracı karlarını azaltarak, verimi artırarak farklı miktarlarda olmakla birlikte üreticileri korumuştur. Bu destek ve sübvansiyondan buğday, pamuk gibi ürünlerde daha çok büyük üreticiler yararlansa da şeker pancarı, çay, fındık, çekirdeksiz kuru üzüm, incir, tütün, gibi ürünlerde küçük üreticiler yararlanmamıştır. Bu üreticileri korumadan çok üretimi sürdürme, geliştirmeye yönelik bir destektir.

Bunlar iddianın %3-4’lük bir kesim öne sürülerek %96-97’lik kesim için de desteklemelerin ortadan kaldırılması amacı taşıdığını düşündürtüyor. Amaç ise küçük üreticileri ortadan kaldırırken, buğday gibi bazı ürünlerin üretimi kısıp, üretim desenini sebze-meyve ağırlıklı hale getirip, üretimin kısılmak ve büyük, küçük tüm üreticileri ulusaşırı tarım ve gıda tekelerinin taşeronu haline getirmektir. Bunun içinde özellikle dolaşım sürecine kamu müdahalesi kaldırılmak istenmektedir.

5. Destekleme Yöntemleri

Önümüzdeki dönemde özellikle tahıllarda keskin dönemsel iniş çıkışlar olmakla birlikte, sübvansiyonların azaltılmasının fiyatları artırıcı, ihracat teşviklerinin ve ithalat kısıtlamalarının azaltılmasının düşürücü etkisi olacaktır. Bu üçünün bileşik etkisinin, bio-teknoloji ile verim sıçraması yapılıncaya kadar, tarımsal ürün ve gıda fiyatların genel seyrinin artış trendinde olacağı söylenebilir. Düşüş dönemlerinde süresi ve düşüş miktarı fiyat düşüşlerinin ve kamunun müdahalelerini azaltmalarının tarımsal üretimin azalması, birçok ülke için de tasfiyesi ile ilgilidir. Bu geçici dönemler dışında dünya üretimi ve ticaretini kamusal müdahaleler azaltılıp, ulusaşırı tekelerin hakimiyeti artıkça fiyatlarda hızlı yükselmeler olabilecektir.

Böyle bir duruma gelişmekte olan ülkelerde işletmelerin büyümesi ve ulusaşırı tekelerin taşeronu haline gelmesinin eşlik etmesi büyük olasılıktır. Ayrıca buğday, mısır, pirinç gibi temel tüketim maddeleri petrol kadar değerli hale gelebilecektir. Tüketiciler ise bugün Türkiye’de sigara alanında yaşandığı aynı şirketlere tek tek bağlılaştırılacaklardır.

Bu koşullarda, dünya fiyatlarının düşük olduğu dönemlerde dünya fiyatlarından fazla fiyat vermek, piyasada düzenleyici rol oynamak gıda bağımsızlığı ve halkın sağlıklı ve dengeli beslenmesi için elzemdir. Bizce sağlıklı ve dengeli beslenmenin sağlamamasının maliyeti yoktur. Tıpkı İnsan kişiliğinin etkin bir şekilde yaşadığı ortamın oluşturulmasının maliyeti olamayacağı gibi.

Türkiye’nin destekleme politikası belirlenirken;

Son zamanlarda sıkça sözü edilen borsa sisteminin desteklemelere alternatif olmadığı, bu kurumların esas işlevi sanayiciye ucuz ve istikrarlı hammadde sağlamak olduğu göz önünde tutulmalıdır.

Öncelikle ülkedeki ürün deseninin gelecekte nasıl şekillendirileceğine ilişkin stratejik bir plan hazırlanmalı ve bu plana göre, hangi ürünün ne kadar destekleneceği saptanmalıdır.

Desteklenen ürünlerde kaliteyi özendiren, ödüllendiren bir sistem kurulmalıdır, hatta bölgeler arası farklarının çok büyük olduğu göz önüne alınarak, destekleme de bölgesel ayırımlara da gidilebilir.

Hangi ürünlerin, hangi yöntemlerle ne kadar destekleneceği belirlenmelidir.

Kamu tarafından destekleme görevinden çekilen Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri’nin yerine hangi müdahale kurumlarının oluşturulacağı belirlenmelidir.

Ürün bazında müdahale kurumları oluşturulup, bu kurumların, ürün hasat edildikten, tüketiciye ulaşıncaya kadar piyasayı düzenleme işlevini nasıl yerine getireceği saptanmalıdır.

Küçük üreticiye doğrudan yardım verilmeye nasıl başlanacağı ortaya konmalıdır.

Tarımın desteklenmesinde prim sistemi de dahil entegre bir sistem oluşturulmalıdır. Bu sistem üretici gelirlerinde istikrar sağlayıcı ve artırıcı olmasının yanı sıra belli bir üretim desenini yerleştirici / koruyucu, üretimi artırıcı veya kaliteyi iyileştirici mahiyette olmalıdır. Bu sistemin bazı unsurları şunlar olabilir:

Öncelikle destekleme kurulu oluşturulmalı ve tüm destekler, tarım politikaları doğrultusunda bu kurul tarafından verilmelidir. Ayrıca FEOGA benzeri bir fon, Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu yasası bir an önce yasallaştırıp, uygulamaya sokulmalıdır. Fonun esas kaynağı bütçe gelirlerinden fona aktarılan kaynaklar olmalıdır.

Destekleme yönteminde ise prim sistemine geçilmelidir. Prim sistemi ilk bir iki yıl büyük miktarda kaynağa ihtiyaç doğursa bile, kayıt dışı ekonominin kayda alınmasını, dolayısıyla vergilendirilmesini sağlayarak, ihtiyaç duyduğu kaynağın çok daha fazlasını vergi olarak bütçeye kazandıracaktır. Ürün primleri de kaliteye göre farklılaştırılmalı ve ürünler arası parite gerçekleştirilmelidir. Ayrıca prim miktarı ekimden önce açıklanmalıdır.

Maliyetlerde bölgeden bölgeye, hatta aynı bölgedeki işletmeler arasında bile maliyetin farklı olduğu dikkate alınarak, geri kalmış bölgelere ve küçük çiftçilere doğrudan ödeme, telafi edici ödeme yapılmalıdır.

Optimal işletme büyüklüğünü sağlamak için toprak ve tarım reformu, arazi toplulaştırılması, miras hukuku düzenlemeleri ile birlikte bölgesel entegre kalkınma projeleri yürürlüğe konulmalıdır. Optimal işletme büyüklüğünün belirlenmesinde, optimal büyüklüğün toprağın yapısına, iklim ve sulama koşullarına, kullanılan girdiye, tarım tekniklerine ve üretilen ürüne göre değiştiği göz önüne alınmalıdır. Tarımsal istihdam azaltılırken bölgesel entegre kalkınma projelerine önem verilerek, bölgesel bazda gelişme sağlanarak, kırsal istihdamın sanayi ve hizmetler kesimine çekilmelidir.

En uygun tarım tekniklerinin kullanılmasının sağlanması için üreticinin eğitimine önem verilerek, en iyi eğitimin yüz yüze eğitim olduğu ilkesi yaşama geçirilmelidir. Bu amaçla Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı bünyesindeki teknik elamanlar, eğitim ve uzmanlık hizmetlerini yerine getirmek için üreticinin her an yanında olacak şekilde istihdam edilmelidir.

Girdi desteğinde kaldırılması gündemdedir. Girdi desteği kaldırılmak yerine bilimsel amaçlara uygun girdi kullanımına bağlı hale getirilerek, verimin artması ve çevre kirliliğinin en aza indirilmesi sağlanmalıdır. Örneğin gübrede sübvansiyon verme şartı, üreticinin toprağını analiz ettirip, analiz sonuçlarına göre gübre almasına bağlanabilir. Bunun için toprak- su analiz laboratuvarları yaygınlaştırılıp, en son tekniklerle donatılarak, hızlı çalışması sağlanmalıdır.

Geçmiş yıllarda EBK, SEK ve Yem Sanayi aracılığıyla desteklenen hayvancılıkta, bu kurumların özelleştirilmesi ile bir boşluk doğmuştur. Hayvancılık alanında uygulanan prim sisteminin istikrarsızlığı ve miktarının düşüklüğü bu boşluğu artırmıştır. İthal damızlıkların çözüm olmadığı ortaya çıkmıştır. Bitkisel üretimi hayvansal üretime dönüştürülmesi sağlayacak destekleme sistemi geliştirilmelidir.

Araştırma- geliştirme faaliyetlerine özel önem verilmelidir. Bu amaçla Tarımsal Araştırma Merkezleri, TİGEM ve üniversiteler arasında koordinasyon ve yardımlaşama ile birlikte bunlara her türlü olanak da sağlanmalıdır.

Sulama, tarla içi hizmetlerin geliştirilmesi faaliyetleri hızlandırılırken, sulamada damla sistemi teşvik edilmeli, su havzalarının çevresine gerekli ve yeterli ağaçlandırma yapılmalıdır.

Eğitim, sağlık, yol, elektrik, haberleşme, içme suyu hizmetlerini, tüm köy halkının rahatça yararlanacağı şekilde tüm köyleri kapsayacak şekilde yaygınlaştırılmalıdır.

Üretici örgütlenmesi teşvik edilmelidir. Mevcut durumda üreticilerin yarısından fazlası en az bir kooperatife üye olduğu halde, demokratik kooperatifçiliğin etkin işletilmemesi nedeniyle kooperatifler üreticiye yapabilecekleri yardımın çok azını gerçekleştirmekte ve tarım politikaları üzerinde etkili olamamaktadırlar. Demokratik kooperatifçiliğin teşviki ile kooperatiflerin girdi temininden, üretime, pazarlamadan fiyata kadar etkin olması sağlanmalıdır. Üretici örgütlenmesi tek başına fiyata etki etmekte yetersiz kalacağı için üretici örgütlerinin sınai işletmeler kurarak, işlenmiş ürün pazarlaması teşvik edilmelidir. TSKB’leri de bu çerçevede yeniden yapılandırılmalıdır.

Tarımsal ürünlerin taşınması, pazarlanması ve işlemesi teşvik edilerek, tarımsal ürünlerin katma değeri yüksek gıda maddeleri şeklinde yurtiçi ve yurtdışına pazarlanması sağlanmalıdır.

Yararlanılan Kaynaklar:

TMMOB, Ziraat Mühendisleri Odası Tarım Haftası 96 “Yeni Dünya Düzeni ve Türkiye Tarımı” Sempozyumu

TMMOB, Ziraat Mühendisleri Odası Tarım Haftası 93 “Tarımsal Desteleme Politikaları” Sempozyumu

TMMOB, Ziraat Mühendisleri Odası Tarım Haftası 91 “1980-90 Türk Tarımı” Sempozyumu

TMMOB, Ziraat Mühendisleri Odası Tarım Haftası 87 “1980 Sonrası Türk Tarımında Yapısal Gelişmeler ve Sorunlar” Sempozyumu

OECD Ülke Tarım Politikaları ve Ticareti (Ülke Raporu TÜRKİYE)

Çelik ARUOBA, Uluslararası Tarım Ürünleri Ticareti

Türkiye İstatistik Yıllığı, DİE

İzmir Ticaret Borsası, Tarımsal Ürünlerde Destekleme Politikaları

İzmir Ticaret Borsası, AT ile Bütünleşme Hareketinde Türk Tarımı

Türkiye Ziraat Odaları Birliği, Zirai ve İktisadi Rapor 1994-1996

John VİDAL, “Devletler mi, Şirketler mi: Güç Kimin Elinde? Yeni Yüzyıl 9.5.1997

Halis AKDER, Değişimi Yakalamak için Yeni Politika ve Strateji Arayışları

Halis AKDER, Haluk KASNAKOĞLU, Tarım

Cem Nafiz AYÇİCEK, Tarımda Serbest Pazar ve Müdahale Üzerine, İşletme ve Finans Dergisi

Türkiye Ziraatçılar Derneği Tarım 96  Raporu

Mehmet BOZOĞLU, Avrupa Birliği’nde Tarım Sübvansiyonları

---

[1] 22-24 Kasım 1997 tarihlerinde toplanan I. Tarım Şurası için İsmail Tumay’ın hazırladığı Destekleme Raporu Ziraat Dünyası Dergisinin 439. Sayısında yayınlanmıştır.